DQZHAN訊：增量配電改革與電力體制改革
摘 要
增量配電改革是此輪電力體制改革的重要任務之一，但現(xiàn)實推進過程中面臨種種困難。本文分析了增量配電改革在中國電力市場化改革進程中的體制改革內(nèi)涵，結(jié)合理論、國際經(jīng)驗與現(xiàn)實改革進展，指出增量配電改革必須準確把握其與混合所有制改革、配售組織結(jié)構(gòu)、電力市場建設與政府監(jiān)管政策之間的關(guān)系。要避免扭曲增量配電投資激勵，從體制機制層面健全增量配電的改革政策體系，為電網(wǎng)體制探索與電力市場建設提供有力支撐。
1引言
2015年《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)9號文）推動的新一輪電力體制改革將增量配電網(wǎng)改革作為重點任務之一。改革兩年來增量配電項目試點范圍逐步擴大，國家發(fā)展和改革委員會與國家能源局已經(jīng)累計批復三批共計320個增量配電試點項目。盡管政策文件頻出，但相對于試點規(guī)模而言，實質(zhì)推進效果卻難盡如人意，各方利益主體在區(qū)域劃分、招標方式、電網(wǎng)接人、存量資產(chǎn)等諸多問題上難以形成共識。2018年8-10月，國家發(fā)展和改革委員會針對增量配電改革進展情況開展了大范圍的督導調(diào)研，地方政府和電網(wǎng)企業(yè)成為督導調(diào)研的主要對象。
造成這種局面的根本原因在于增量配電改革未能有效體現(xiàn)體制改革需求，因此，增量配電改革必須重視其在中國電力市場化改革進程中的體制改革價值。本文結(jié)合理論與國際經(jīng)驗，分析了中國增量配電改革與混合所有制和競爭性電力市場建設的關(guān)系，并提出了針對性的政策建議。
2增量配電改革的體制改革含義
推動增量配電改革要理解增量配電網(wǎng)作為配網(wǎng)在電力系統(tǒng)中的地位與作用，以及配網(wǎng)體制對電力市場交易關(guān)系的深刻影響。
增量配電網(wǎng)同樣具有全局性影響
從技術(shù)層面看，無論配網(wǎng)與公網(wǎng)的所有權(quán)關(guān)系如何，比如假設配網(wǎng)所有權(quán)高度分散，配網(wǎng)接人公網(wǎng)也同樣會變成公網(wǎng)的負荷。配網(wǎng)負荷的變化會影響整個電力系統(tǒng)的運行，然而分散化的配網(wǎng)決策（甚至電源投資決策）并不會考慮其對電源側(cè)和整個電力系統(tǒng)產(chǎn)生的外部性影響，而協(xié)調(diào)分散化決策能夠產(chǎn)生顯著的系統(tǒng)協(xié)作經(jīng)濟性。因此，合理地處理公網(wǎng)與配網(wǎng)之間的相互依賴關(guān)系，需要建立一種包括電源在內(nèi)各類主體決策的系統(tǒng)交易關(guān)系。
這種系統(tǒng)交易關(guān)系在傳統(tǒng)的一體化結(jié)構(gòu)下，通過企業(yè)的內(nèi)部層級控制實現(xiàn)，在競爭性市場結(jié)構(gòu)下，則通過大量市場化交易取代內(nèi)部層級控制。無論選擇何種交易機制，只有實現(xiàn)系統(tǒng)層面的協(xié)作經(jīng)濟性，才能保障系統(tǒng)**可靠、提高資源配置效率。因此，無論是配電網(wǎng)改革還是“增量配電網(wǎng)”改革，配電網(wǎng)改革都不是局部問題，而是涉及到系統(tǒng)短期運營，以及電源與電網(wǎng)投資的全局性問題。
如果忽略這種全局性影響，那么增量配網(wǎng)改革政策很難與電力體制改革的其他政策形成合力，或者無助于電網(wǎng)體制的探索，或者無助于電力市場的建設，*終制約增量配網(wǎng)改革的效果。
增量配電改革的體制改革價值
增量配電改革之所以選擇“增量”改革方法，主要由于存量電網(wǎng)體制改革面臨困難，原因包括成本收益分析不可行以及存量改革的風險，包括市場設計的不確定性以及改革過渡中的風險。但是這種困難仍不至于完全回避輸配體制探索，因為電網(wǎng)體制是競爭性電力市場的關(guān)鍵，所以才選擇“增量”的改革方法，這就是說，增量配電改革承擔著電網(wǎng)體制改革和電力市場建設的任務。
這種體制探索的方向體現(xiàn)在兩個方面，一是通過混改為電力市場創(chuàng)造新的市場主體；二是為電改探索新的市場化交易關(guān)系，替代傳統(tǒng)的企業(yè)層級控制或計劃配置機制。這兩點與9號文確定的主要改革任務是一致的，只是增量配電因其局部性而囿于“增量配電”，忽視其應有的體制改革價值。
現(xiàn)有增量配電改革采取了一種基于普通項目投資的項目發(fā)展思路，使各方陷于“城池得失”的激烈爭奪，結(jié)果自然是項目推進困難重重。從地方政府和社會資本角度，主要在于電網(wǎng)企業(yè)設置壁壘；從電網(wǎng)企業(yè)角度，地方政府和社會資本引人低效投資，影響市場秩序和系統(tǒng)**。電網(wǎng)企業(yè)指責地方政府推進不力而地方政府指責電網(wǎng)企業(yè)設置障礙，而種種表現(xiàn)的根源在于增量項目并沒有從體制層面來設計改革政策。
實際上，類似爭議在其他行業(yè)和領(lǐng)域并不鮮見，比如區(qū)域劃分、互聯(lián)接人等問題，在電話電信、互聯(lián)網(wǎng)、運輸?shù)刃袠I(yè)均普遍存在，只是在增量配電改革中，電力具有的特性使得利益爭奪的標的物和表現(xiàn)形式有所差異。值得借鑒的是上述這些行業(yè)的市場化改革都早于和快于電力市場化改革，且均是通過堅定協(xié)調(diào)的市場化改革政策來化解種種現(xiàn)實利益沖突。
由于忽視增量配電改革的體制改革價值，單純的項目成功并不代表增量配電改革取得成效。改革不能僅著眼于壟斷租金的重新分配，更要改變傳統(tǒng)的利益創(chuàng)造和分享機制，因此，增量配電改革要警惕政策效果扭曲的風險。
通過混合所有制吸引配電網(wǎng)的新型投資者，改變各類資本在配電網(wǎng)內(nèi)的配置結(jié)構(gòu)，前提是為資本的跨行業(yè)流動提供合理且穩(wěn)定的投資預期。因市場結(jié)構(gòu)的差異，這種預期或由市場價格信號提供，或由政府規(guī)制政策提供，但單純混改本身無法提供準確激勵。新增配電網(wǎng)企業(yè)能否形成合適的商業(yè)模式，也不是投資主體多元化本身所能解決的問題，同樣也取決于有效的市場建設與政府規(guī)制。
總之，增量配電改革絕不僅僅是圍繞增量配電項目的改革，而是以促進競爭性電力市場建設，推動電力體制改革而進行的深層體制探索。
3增量配電與混合所有制
通過混合所有制實現(xiàn)配電網(wǎng)投資主體多元化、提高配電網(wǎng)運營效率是增量配電改革的直接目標之一。那么混合所有制能否有效實現(xiàn)這一目標，需要什么配套條件，是推進改革所必須回答的基本問題。
理論與國際經(jīng)驗
首先，為什么自然壟斷行業(yè)要推進所有制改革？
一般可以從產(chǎn)業(yè)組織、信息不對稱和基于不完全契約的產(chǎn)權(quán)理論三個角度解釋。**，傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)內(nèi)部各環(huán)節(jié)的技術(shù)經(jīng)濟特性出現(xiàn)變化，改變單一國有制有利于競爭性市場的構(gòu)建。**，所有制改革有利于解決政府與企業(yè)間的信息不對稱問題，提高規(guī)制效率。第三，所有制改革有利于形成國企的有效治理結(jié)構(gòu)，理順政府與企業(yè)的激勵關(guān)系。
其次，針對單一的國有壟斷，為什么不實施私有化？
理論和實踐均已證明，私有化并非針對單一國有制的唯壹方案。一方面，公有和私有并不是所有權(quán)非此即彼的選擇；另一方面，私有化在提高經(jīng)濟效率和社會福利方面的作用是有條件的。私有化本身能否促進競爭的證據(jù)仍不穩(wěn)健，大量實證研究表明，國外私有化浪潮之后的效率提升，很難直接歸因于私有化。因此，混合所有制是兼顧國有和私有兩方面優(yōu)勢的折衷且穩(wěn)妥的所有制結(jié)果。
需要強調(diào)的是，盡管所有制改革是市場化改革進程中的重要內(nèi)容，但所有制改革僅是提高效率和改善分配的必要而非充分條件。國有企業(yè)與私有企業(yè)之間存在著影響效率差異的因素，但要這些因素發(fā)揮作用，則需要相應的市場組織結(jié)構(gòu)、市場競爭和政府規(guī)制來實現(xiàn)。尤其對壟斷行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的所有制改革而言，這些改革配套作用更是尤為重要，正如Newbery(1999)所指出的，引人競爭才是網(wǎng)絡型壟斷產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)所有制改革全部收益的關(guān)鍵。
如果沒有市場結(jié)構(gòu)，沒有競爭與規(guī)制政策的支撐，那么所有制改革往往很難達到預期效果，甚至產(chǎn)生副作用。比如拉美、歐洲、中亞、南部非洲等地區(qū)在20世紀80年代及90年代就已經(jīng)在許多地區(qū)配電環(huán)節(jié)引人社會資本，南亞、東亞、中東和北美也有案例。不過根據(jù)世界銀行2009年對世界范圍內(nèi)社會資本參與電力公用事業(yè)（配電）的改革成效研究來看，社會資本的進人并未有效地提高配電投資水平和降低用戶電價。當然，社會資本進人明顯提高了配電運營效率，不過這與用戶電價結(jié)合起來看，恰恰說明這種改革的收益存在分配不均的問題，消費者的福利并沒有得到實質(zhì)提升，單純的所有制改革成為一種壟斷租金的再分配。這種情況在發(fā)達國家也同樣存在。
由于國有企業(yè)常處于壟斷性行業(yè)中，所有制改革往往會面臨一種風險，即改革結(jié)果僅僅是改變了壟斷者的身份，從而陷人簡單利益再分配的陷阱。在這種情況下，再高的企業(yè)效率也難以提高消費者的福利，而只會增加新壟斷者的利潤。要規(guī)避這種風險，*關(guān)鍵的改革思路是將所有制改革納人市場化改革方案框架之內(nèi)，通過有效的結(jié)構(gòu)重組、市場競爭和政府規(guī)制來釋放所有制改革的潛在紅利。
中國增量配電改革
中國在通過混合所有制來實現(xiàn)增量配電投資主體多元化時，必須明確混改究竟會改變什么。根據(jù)9號文的精神，增量配電改革是售電側(cè)放開框架下推進的，不過二者側(cè)重點有所差異。售電側(cè)放開是打破電網(wǎng)企業(yè)對電力用戶的終端壟斷，而增量配電改革則是打破電網(wǎng)企業(yè)對配電網(wǎng)投資運營的壟斷，這種差異對于增量配電的直接改革效果有重要的影響。
目前增量配電改革并未區(qū)分壟斷與競爭環(huán)節(jié)。這明顯是受到了售電側(cè)放開方式的影響，售電側(cè)放開雖然將電網(wǎng)與零售之間做了初步的分離，但采用擴大準入，而不是結(jié)構(gòu)分離的方式，從而導致增量配電改革中的配售結(jié)構(gòu)關(guān)系并不清晰（從輸配電價中也可體現(xiàn)出來）。
在網(wǎng)售不分的前提下，無論所有制如何，新增配電投資者都是區(qū)域內(nèi)配電網(wǎng)的壟斷者。壟斷者身份發(fā)生了變化，并不等同于用戶面臨的壟斷被打破了，混合所有制僅僅使得用戶從面對單一大壟斷者變?yōu)榱嗣鎸Χ鄠€小壟斷者，在局部只是改變了壟斷者的身份。
正如上所述，與國外許多地方的配電網(wǎng)改革一樣，這會導致電力用戶無法實質(zhì)地、持久地獲取改革紅利，只是改變了傳統(tǒng)體制下壟斷租金在新投資者之間的重新分配。由于此輪電力體制改革伴隨著國內(nèi)外經(jīng)濟的復雜形勢，地方希望降低用戶電價，但目前的政策很難保證產(chǎn)生有效持久的降電價目標。
因此，增量配電網(wǎng)改革必須重視混改的條件性。片面強調(diào)混改促進投資主體多元化的效果是很難成立的理想假設。一方面，潛在投資者進人增量配電領(lǐng)域的激勵被配售一體化的壟斷租金扭曲，從而使投資者結(jié)構(gòu)被扭曲，有效投資可能被擠出，而低效投資可能進人;配電網(wǎng)的動態(tài)運營效率也會被扭曲，因為難以防止?jié)撛谕顿Y者在市場進人階段利用售電利潤補貼配電網(wǎng)業(yè)務，也難以防止在其進人市場后利用配電網(wǎng)壟斷勢力影響售電業(yè)務。另一方面，也促使有些地方政府或者以一般投資項目方式來推進增量配電改革，或者是動力不足，這就使增量配電改革的體制改革價值大打折扣。
實際上，現(xiàn)有增量配電的混改面臨著單兵突進的風險，通過混改推進增量配電改革，在網(wǎng)售不分的結(jié)構(gòu)下有兩點結(jié)果需要重視：**，混改僅能改變用戶面對的壟斷者身份；**，混改本身并不能確保電力用戶因改革受益。投資主體的多元化本身具有擴大配電網(wǎng)投資、提高運營水平的潛力，但這種效果的實現(xiàn)條件同樣是在構(gòu)建競爭性電力市場的框架下引人有效的競爭和監(jiān)管。
4增量配電與競爭性電力市場
增量配電改革不因其“增量”方式而脫離電力市場化改革的大背景，其成效根本上取決于競爭性電力市場的內(nèi)在要求，只有通過組織結(jié)構(gòu)重組、電力市場設計和政府監(jiān)管改革才能保證混改起到擴大投資、提高效率的作用，并使增量配電改革的收益真正惠及電力用戶。
理論與國際經(jīng)驗
